海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼与中华人民共和国海口新港海事处行政强制二审行政判决书

海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼与中华人民共和国海口新港海事处行政强制二审行政判决书
审理法院：　海南省高级人民法院
案　　号：　（2019）琼行终402号
案　　由：　行政强制
裁判日期：　2019年09月16日
海南省高级人民法院
行政判决书
（2019）琼行终402号
上诉人（一审原告）海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼，住所地海南省海口市美兰区新埠金水门码头。
经营者吴玉英，女，1956年3月19日生，汉族，住海南省海口市美兰区蓝天路**号海口场站。
委托代理人黄昭毅，海南维特律师事务所律师。
委托代理人董鹏，海南维特律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国海口新港海事处，住所地海南省海口市龙华区新港渡海路*号。
法定代表人高君，处长。
委托代理人施建欣，海南海大平正律师事务所律师。
委托代理人庄毅仁，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼（以下简称金水门酒楼）因其诉被上诉人中华人民共和国海口新港海事处（以下简称新港海事处）海事行政强制措施一案，不服海口海事法院（2019）琼72行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
新港海事处于2018年9月20日作出琼海口新港海事强字[2018]000001-2《海事行政强制措施决定书》（以下简称[2018]2号决定书）认定，金水门酒楼所有的“海狮”号船舶（以下简成涉案船舶）长期停泊于海甸溪新埠桥西侧水域，而该水域不属于码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区。新港海事处认为，金水门酒楼的行为违反了《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称内河管理条例）第二十四条第一款的规定，决定对涉案船舶采取强行拖离的行政强制措施。2018年9月20日，新港海事处向金水门酒楼送达了[2018]2号决定书，9月25日至9月28日之间，新港海事处对涉案船舶部分上层建筑进行拆除，并于10月18日将涉案船舶强行拖离至海口新港海甸港水域。金水门酒楼不服，提起本案诉讼，请求：一、确认新港海事处作出[2018]2号决定书的行为违法；二、确认新港海事处强行拖离涉案船舶并导致该船损坏、沉没的行为违法。三、新港海事处负担本案诉讼费用。
一审查明，涉案船舶为水泥趸船，所有人及经营人均为金水门酒楼。该船于2004年建成，建造单位为海南省船舶工业总公司，该船仅办理了船舶所有权登记并取得《船舶所有权登记证书》，涉案船舶无《船舶国籍证书》《船舶检验证书》和《最低安全配员证书》。因金水门酒楼长期将包含涉案船舶在内的多艘餐饮船停泊于海甸溪新埠桥西侧水域河道上经营餐饮业，占用河道近十分之一，不但自身存在严重安全隐患，还存在影响河水流动性、妨碍航道安全、造成河道污染等问题。金水门酒楼违法停泊涉案船舶等行为遭到相关群众投诉，并由中央环保督查组作为重点督办事项转交新港海事处等相关部门处理。新港海事处于2017年9月1日向金水门酒楼发出《海口新港海事处关于责令“大昌壹号”“海狮号”“琼海口游6688”三艘餐饮船停止航行作业的通知》，要求其停止涉案船舶的上下客餐饮作业并尽快选择合适的水域锚泊、落实安全与防污措施等。
2017年9月24日，新港海事处在参与海口市相关部门的联合安全监督检查中发现金水门酒楼所属的涉案船舶仍停泊在海甸溪新埠桥西侧水域。当日，新港海事处以金水门酒楼违反内河管理条例第二十四条的规定为由，向其下达了《关于责令餐饮船限期离泊的通知》，要求五日内将涉案船舶驶离海甸溪水域，另选合适水域停泊。2017年11月18日，金水门酒楼向新港海事处递交了申辩意见。11月29日，新港海事处对其申辩意见进行了书面答复。11月30日，新港海事处再次作出《关于责令餐饮船限期离泊的通知》，要求金水门酒楼在三日内将涉案船舶驶离海甸溪水域，停泊在司马坡岛临时停泊区。12月1日，金水门酒楼再次向新港海事处递交了申辩意见。因金水门酒楼拒不履行离泊通知，新港海事处于2017年12月12日作出[2017]000001-2《海事行政强制措施决定书》（以下简称[2017]2号决定书），责令其三日内将涉案船舶驶离海甸溪水域，另选已对外发布航行通告的南渡江海口段内河临时停泊区停泊，并告知其陈述申辩，以及申请复议、提起诉讼的权利和期限。在法定期限内金水门酒楼未申请复议，亦未提起诉讼。2018年6月19日，新港海事处作出催告通知书，告知金水门酒楼在2018年6月23日前履行[2017]2号决定书，逾期不履行的，新港海事处将申请人民法院强制执行。
2018年7月9日，海口海事局向海口海事法院申请强制执行[2017]2号决定书，要求强行拖离涉案船舶。海口海事法院经审查认为，海事管理机构有权自行对辖区内的违法停泊船舶采取强行拖离措施，无需向人民法院申请强制执行。遂以（2018）琼72行审7号行政裁定驳回海口海事局的强制执行申请。
2018年9月18日，新港海事处拟对涉案船舶实施强行拖离，并报其负责人批准。9月19日，新港海事处通知金水门酒楼经营场所管理人周春胜，要求其转告吴玉英于9月20日上午到金水门酒楼的经营场所签收执法文书。9月20日，新港海事处作出[2018]2号决定书，决定对涉案船舶实施强行拖离，并告知金水门酒楼在拖离过程中可安排人员随船，强行拖离费用由金水门酒楼承担（预算为人民币壹拾柒万元，最终费用以强行拖离实际发生的费用为准），以及陈述申辩、申请行政复议和提起行政诉讼的权利。当日8时16分，新港海事处到达金水门酒楼经营场所后，再次要求周春胜通知吴玉英到场，但吴玉英仍未到场。9时05分，新港海事处在海口市南海公证处的见证下对涉案船舶的现状及物品进行拍照取证。因涉案船舶上层建筑超高，可能影响拖带安全，9月21日，新港海事处组织了由5名资深船长组成的专家组对涉案船舶进行了现场勘察，并形成《关于“海狮”号餐饮船拖带的专家意见》。根据该意见，因将涉案船舶强行拖离至指定的港口水域必须经过海新桥，海新桥桥拱最高处约为8米，但涉案船舶水线以上净空高度约为9.5米，为保证涉案船舶在通过海新桥过程中最大限度的保证涉案船舶和桥梁安全，新港海事处委托海南港航拖轮有限公司于9月25日至28日间对涉案船舶的第三层及以上的上层建筑、船顶广告牌进行了拆除。拆除工作完成后，新港海事处结合相关河道、海域的水文情况等因素，于10月18日9时25分开始对涉案船舶实施了拖离，拖离工作由新港海事处委托的海南港航拖轮有限公司按照制定的拖带方案实施，沿着新埠桥西侧--海新桥--横沟河出海口--海甸岛北侧海域--世纪大桥--海甸岛码头路线行驶，并于当日15时将涉案船舶拖离至海口新港海甸港码头水域。15时15分，新港海事处向金水门酒楼留置送达了《关于强行拖离后自行看管船舶的通知》，告知涉案船舶停泊的水域以及由金水门酒楼自行承担船舶财产安全风险，并告知其于当日19时前自行看管该船。10月29日，新港海事处在巡查时发现金水门酒楼未按照通知接管涉案船舶，该船已出现船体进水情况，故向金水门酒楼留置送达了《强行拖离后自行看管船舶的再次通知》。现涉案船舶已沉没于海口新港海甸港码头水域。
一审认为，一、关于新港海事处是否有权对涉案船舶采取强行拖离措施的问题。根据内河管理条例第四条第二款“国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理”、《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规[2012]499号）第三条“中华人民共和国海事局是海事行政强制的主管机关。各级海事管理机构有权依法作出各类行政强制决定”以及《交通运输部办公厅关于全面推行直属海事系统权责清单制度的通知》（交办海[2018]19号）有关海事行政强制章节规定的内容，海事行政强制的实施主体包括基层海事处。新港海事处作为基层海事管理机构，对其所辖内河通航水域的水上交通安全具有监督管理职权。其管辖水域范围为：海口市美兰区、龙华区、琼山区行政区域内的江、河、湖泊、水库等内河水域。涉案船舶非法停泊的新埠桥西侧水域位于美兰区行政区域内，属于新港海事处的内河管辖水域范围。故新港海事处有权以自己的名义作出行政强制决定、对涉案船舶实施强行拖离措施。
二、关于[2018]2号决定书是否具有事实和法律依据的问题。本案中，涉案船舶为金水门酒楼所有，自建成以来一直被金水门酒楼用于经营餐饮服务，期间金水门酒楼曾对该船进行大幅改装。该船长期停泊在海甸溪新埠桥西侧水域，非法占用航道，扰乱内河交通秩序。新港海事处曾多次以离泊通知书、催告书的方式要求金水门酒楼自行离泊，并依法为涉案船舶指定了相应的停泊水域。但金水门酒楼一方面继续利用涉案船舶从事餐饮经营活动，另一方面采取拒不签收文书等方式消极逃避执法、拒不履行离泊等法律义务。至新港海事处作出被诉行政行为为止，涉案船舶仍然停泊在海甸溪新埠桥西侧水域。
金水门酒楼主张涉案船舶长期在该地点停泊，金水门酒楼在该船停泊期间对其进行了良好的固定，涉案船舶在该地点停泊从未发生事故，验证了船舶的稳定性与安全性，并据此否认涉案船舶系违法停泊。但金水门酒楼这一主张的理由显然是不成立的。首先，金水门酒楼将涉案船舶停泊在内河B级航区通航水域，违反了内河管理条例第二十四条第一款“船舶应当在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊”的规定，其行为已构成违法停泊。其次，船舶的安全性必须通过船舶检验予以确认，不出事故不等于船舶是安全的。再次，本案所实施的强制措施针对的是金水门酒楼违法停泊船舶的行为。涉案船舶占用部分河道（航道），妨碍内河交通，必然对正常航行的船舶造成安全隐患。有安全隐患不一定发生安全事故；不发生安全事故，并不能说明是没有安全隐患。根据涉案船舶占用内河航区航道妨碍交通、造成交通安全隐患的违法事实，新港海事处履行监管职责、作出[2018]2号决定书具有事实和法律依据。
三、关于新港海事处实施强行拖离措施是否遵守相关法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者签章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。从本案查明的事实来看，新港海事处在实施强行拖离前已履行报告批准程序以及通知金水门酒楼负责人到场的义务，在其拒不到场的情况下由见证人和两名行政执法人员在《海事行政强制现场笔录》上签名。上述程序符合实施行政强制措施应遵循的法定程序，并无不当。金水门酒楼主张新港海事处作出的[2017]2号决定书与被诉[2018]2号决定书都是行政强制措施决定书，但内容完全不同，所采取的强制措施前后矛盾，程序混乱。对此，经查，新港海事处之所以作出责令涉案船舶自行驶离的[2017]2号决定书并申请法院强行拖离，是因为其误认为其无权对涉案船舶采取强行拖离措施。依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款及内河管理条例第六十九条的规定，新港海事处有权自行实施强行拖离这一行政强制措施。对此，海口海事法院在（2018）琼72行审7号行政裁定书已作出说明，告知海事管理机构可自行实施强行拖离措施，并据此驳回其强制执行申请。此后，新港海事处依法作出[2018]2号决定书。由此可见，新港海事处作出的[2017]2号决定书与本案审查的行政行为无直接关联，并未影响被诉[2018]2号决定书的合法性，亦未对金水门酒楼的实体权益造成影响。对于金水门酒楼所称的新港海事处在[2018]2号决定书所载明的起诉期限未满时就已实施强行拖离影响金水门酒楼的救济权问题，应当认为复议或诉讼期限内不必然中止行政强制措施的实施；就本案而言，新港海事处并未剥夺金水门酒楼的救济权利。
金水门酒楼还主张强行拖离是行政强制执行，新港海事处以行政强制措施代替行政处罚和行政强制执行，程序存在严重错误。对此，应当认为，新港海事处依据内河管理条例第六十九条的规定，将妨碍内河交通、具有交通安全隐患的涉案船舶强行拖离到安全停泊地点，是为了避免安全隐患引发安全危害事故，而对涉案船舶采取的预防性措施，本案争议的具体行政行为属于《中华人民共和国行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。本案新港海事处并未混淆相关程序，对金水门酒楼的相关主张不予采纳。
四、关于新港海事处实施强行拖离方式方法是否恰当的问题。新港海事处在对涉案船舶实施拖离前，首先对涉案船舶的船况和航道水文、气象等条件进行了认真勘查。此后，新港海事处委托专家组对上述问题进行论证并最终形成了涉案船舶拖带方案。因按该方案实施强行拖离所必须经过的海新桥桥拱的净高低于涉案船舶水线以上的高度，为确保拖离能够顺利和安全的实施。新港海事处对涉案船舶超过海新桥桥拱高度的部分上层建筑和船顶广告牌进行了拆除，邀请公证人员对涉案船舶的现状及搬离船上物品的过程进行了公证。新港海事处拆除涉案船舶超过海新桥桥拱高度的部分上层建筑和船顶广告牌仅是实施强行拖离过程中的必要具体措施，并非一项单独的行政行为。在实施拖离过程中，新港海事处结合航路风力、海况和潮位等情况，选择恰当的拖带拖轮并组织船舶护航，拖离过程中未出现安全事故，所停泊水域亦符合船舶安全停泊的要求。新港海事处在完成拖离工作后，立即向金水门酒楼发出自行看管通知，在巡查发现船舶险情时，又再次书面通知金水门酒楼派人进行管护。因此，新港海事处在采取行政强制措施的过程中已尽到合理注意义务，采取措施恰当，保障了涉案船舶在实施拖离过程中的安全。新港海事处采取强行拖离涉案船舶后，向金水门酒楼送达了看管通知并告知了金水门酒楼船舶停泊的地点，但金水门酒楼收到看管通知后未及时组织人员进行看管，故此后因涉案船舶看管不当造成的损失应由金水门酒楼自行承担。
金水门酒楼主张新港海事处在拖离涉案船舶过程中强行切断涉案船舶的固定缆绳和锚链，将该船从连接的浮桥和浮排处切断，拆除该船的第三层上层建筑和广告牌，使涉案船舶船体结构在强行拖离前就发生严重损坏，违反合理性原则。对金水门酒楼的这一主张，应当认为，新港海事处在采取行政强制措施的过程中确实应当遵循合理性原则，注意具体措施的必要性和适当性。但本案中，首先，金水门酒楼在长达一年的时间内经新港海事处多次责令和催告，仍未自行纠正违法行为，新港海事处强行拖离涉案船舶符合必要性的要求。其次，新港海事处在强行拖离涉案船舶前认真勘察了涉案船舶船况及航道状况，在确认没有其他方式可以保证涉案船舶安全通过海新桥桥拱的情况下才决定部分拆除该船部分上层建筑。在拆除过程中，新港海事处也仅对涉案船舶超过海新桥桥拱限高标准的部分予以拆除，没有证据表明新港海事处进一步不适当的破坏了船体结构。对于拆除的船体部分和船上财物，新港海事处进行了清点、搬离，并将其安置在金水门酒楼经营场所内。据此，应当认为新港海事处在采取行政强制措施过程中已尽可能的采取了对金水门酒楼损害最小的强制措施种类和实施方式，金水门酒楼关于新港海事处行政措施违反合理性要求的主张没有事实和法律依据，不予采纳。
综上所述，涉案船舶长期违法停泊在属于内河B级航区航道的新埠桥西侧水域，妨碍内河交通，给正常航行船舶造成安全隐患，也一定程度上影响了河道的排洪。新港海事处作为内河和海上交通安全主管机关，为避免危害发生，履行法定职责，对具有交通安全隐患的涉案船舶采取行政强制措施，具有事实和法律依据，且程序合法、实施方式方法恰当，依法应予支持。此外，涉案船舶占用河道从事餐饮经营活动，将污水、生活垃圾直接排入河中，造成该水域严重污染，破坏了横沟河生态环境，已引起周边群众强烈不满和投诉。海事管理机构会同环保等行政机关对违法停泊、造成环境污染的涉案船舶实施强行拖离，恢复河道原貌。此举是确保横沟河水清岸绿的必要措施，也是对“绿水青山就是金山银山”生态文明理念的践行，回应了人民群众对良好生态环境的迫切需求，符合海南推进国家生态文明试验区建设的总体要求，具有非常积极的意义，对此应予肯定。金水门酒楼的诉讼请求理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金水门酒楼的诉讼请求。本案案件受理费100元，由金水门酒楼负担。
上诉人金水门酒楼上诉称，一、一审判决认定部分事实错误。（一）一审判决认定涉案船舶所停泊的水域为B级航区通航水域没有依据。新港海事处2017年11月29日作出《关于海口金水门水上游船海鲜酒楼申辩意见的答复》称“南渡江海口段水域未开展通航规划和建设”，因此涉案船舶停泊处并非内河通航水域，更不可能非法占用航道。（二）拖离涉案船舶前，新港海事处采取直接拆除船舶船顶、钢管结构架及第三层船体等野蛮执法方式，一审判决故意回避该事实。（三）一审判决未查明涉案船舶沉没时间、原因及无人看管与船舶沉没是否有因果关系。（四）一审判决未查明涉案船舶拖离后的停泊地点是否合法，停泊方式是否恰当，停泊时涉案船舶是否完好无损，停泊后是否采取妥善保管措施等。（五）涉案船舶为内河船舶且被要求不得航行，新港海事处将之拖带至海外，属违规、危险作业。（六）金水门酒楼具备合法环评手续，并无影响行洪、污染河道的情形。二、一审判决适用法律部分错误。（一）[2018]2号决定书违反合法性和恰当性原则。1.内河管理条例第二十四条适用于在内河通航水域从事航行、停泊和作业以及内河交通安全有关活动的情形，但新港海事处明确表明南渡江海口段水域多年来均未开展通航规划和建设，不属于内河通航水域，不适用该条例。2.涉案船舶为水泥趸船，用餐场所在船上，厨房和收银台在岸上，新港海事处要求涉案船舶另行停泊等同于关闭经营了20多年的酒楼，会导致近200名员工失业。3.新港海事处2017年的回函明确称并未认定金水门酒楼船舶停泊影响航道通航，且该船舶即便属于违法停泊，社会危害性也极微小，[2018]2号决定书却要以金水门酒楼彻底关门为代价，违反行政适当原则。（二）新港海事处实施强制拖离违反法定程序。如一审判决所称[2017]2号决定书与本案审查行政行为无关，则[2017]000001-1-2号《催告通知书》亦与本案无关，即本案[2018]2号决定书作出前再无直接关联的执法文书，未给当事人自行履行机会，违反法定程序，此外被诉行政行为存在签字非当事人本人所签、存在补做文书嫌疑、留置送达程序不规范及未将涉案船舶拖至公布的司马坡岛等问题。（三）新港海事处拖离船舶的行为违规，未尽妥善保管义务，造成船舶沉没的严重后果，一审判决认定拖离方式恰当，没有事实根据和法律依据。（四）新港海事处不具备作出本案强制拖离船舶行为的法定职权，一审判决认定其享有该职权属于错误的类推解释。综上，请求撤销一审判决，改判支持金水门酒楼的诉讼请求。
被上诉人新港海事处答辩称，一、一审判决认定事实清楚。（一）根据内河管理条例第九十一条第一款、《海南省地方小型船舶检验规定》（琼交发[2006]177号）第4章-4.2-4.22-（3）、《船舶与海上设施法定检验规则-内河船舶法定检验技术规则（2015年修改通报）》第二篇第2章第9节2.9.20的规定，涉案船舶停泊水域为内河B级航区通航水域。金水门酒楼以南渡江海口段水域未开展通航规划和建设为由认为涉案船舶停泊处并非内河通航水域系混淆“内河通航水域”和“通航规划和建设”的概念。内河水域开展通航规划和建设不是认定内河通航水域的必要条件，认定内河通航水域也不以开展通航规划和建设为前提。（二）新港海事处拖离船舶的方式是否属于野蛮执法，与船舶沉没有无因果关系，停泊地点是否合法、停泊方式是否恰当等问题实际上属于一审判决归纳的焦点问题：新港海事处实施强行拖离的方式方法是否恰当。对此，一审判决已经认定新港海事处已尽到合理义务，采取措施恰当，保障了船舶在实施拖离过程的安全。故金水门酒楼关于一审故意回避上述问题的主张不成立。（三）涉案船舶占用河道、影响行洪、污染河道的事实已被中央环保督导组的信访投诉交办单和海口市美兰区人民法院的裁判文书确认，金水门酒楼称其具备合法环评手续、并无影响行洪或污染河道，与事实不符。且本案实施强制措施针对的并非上述环保有关问题，而是涉案船舶违法停泊的行为。二、一审判决适用法律正确。（一）涉案船舶长期非法停泊在内河B级航区通航水域，新港海事处依据内河管理条例作出被诉决定书，适用法律正确。涉案船舶占用部分河道违法停泊，必然对正常航行的过往船舶造成安全隐患。涉案船舶本身未通过船舶安全检查，存在重大安全隐患，新港海事处及其上级单位多次向金水门酒楼送达《停航通知书》，责令其停航整改。但金水门酒楼始终拒绝改正违法行为，强行捆绑酒楼员工利益，多次暴力阻挠执法，因此新港海事处依法履行监管职能，作出被诉决定书具有事实和法律依据。（二）新港海事处强行拖离涉案船舶未违反法定程序。1.新港海事处作出涉案决定书之前已经履行了通知限期驶离、下发催告通知及告知有关权利义务等程序，金水门酒楼仍未履行行政决定，新港海事处才作出被诉决定书并强行拖离涉案船舶。2.金水门酒楼所称程序性文书非本人所签，有补做文书嫌疑，其所指文书为新港海事处内部工作台账记录，并非实施行政强制的法律文书，有关法律文书亦不存在代签名情况。3.新港海事处留置送达的被诉决定书已经告知金水门酒楼，在强行拖离过程其可以安排人员随船，且涉案船舶被拖离至新港海甸港码头水域的当日，新港海事处已经向金水门酒楼留置送达自行看管通知，是金水门酒楼未安排人员接管涉案船舶。（三）新港海事处实施强制拖离行为的过程符合法律规定，未超出合理范畴，符合行政合理原则。1.为确保强行拖离顺利进行和涉案船舶的安全，新港海事处对船况、航道水文和气象等因素组织了勘查，并委托专业拖轮公司制定及实施拖带方案，还邀请公证人员对涉案船舶现状及船上物品进行了公证。2.强行拖离过程切断铁杆与船舶的连接点、拆除超高的第三层建筑是强行拖离的必要措施。3.采取的近岸强行拖离是经充分论证评估的结果，拖离过程也未出现任何安全事故。4.涉案船舶的沉没并非新港海事处的强行拖离行为造成。强行拖离过程顺利，未出现安全事故和财产损失，涉案船舶停靠的海口新港海甸港码头水域符合船舶安全停泊的要求。新港海事处完成拖离后及巡查发现船舶险情之时均已通知金水门酒楼接管涉案船舶，已尽了合理注意义务并采取恰当措施。本案强行拖离涉案船舶属于《中华人民共和国行政强制法》第九条规定的“其他强制措施”而不是该法第二十六条规定的查封和扣押，因此新港海事处对涉案船舶并无看管的义务。（四）新港海事处具有实施涉案强制措施的法定职权，可以以自己的名义作出强行拖离的行政强制决定。金水门酒楼违法停泊行为发生在新港海事处监管范围内，新港海事处具有管辖权。新港海事处是交通运输部依法在海南水域设立的最基层的1级海事管理机构，具有实施强行拖离的法定权限。根据《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规[2012]499号）第三条及内河管理条例第六十九条的规定，新港海事处依法可以以自己的名义作出强行拖离涉案船舶的行政强制决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。
二审查明，一、2017年9月24日，新港海事处向金水门酒楼下达了《关于责令餐饮船限期离泊的通知》，要求金水门酒楼在五日内将涉案船舶驶离海甸溪水域，另选合适水域停泊，理由是涉案船舶长期停泊于海甸溪新埠桥西侧水域，违反了内河管理条例第二十四条的规定。一审判决认定新港海事处以涉案船舶所停泊水域为内河B级航区通航水域为由作出《关于责令餐饮船限期离泊的通知》不当，本院予以指出。二、海南港航拖轮有限公司制定的《新埠岛水上餐饮船拖带方案》涉及拖带对象、拖带航路、被拖船舶的状况、影响因素分析、采取措施、作业要求等方面，针对拖带涉案船舶所经水域的水深和桥梁净空高度限制等影响因素进行了分析，明确了采取的措施，要求备齐航区范围内所需的海图、潮汐表、收集航区作业期间的气象、潮流、航道变化等方面资料等。
二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是：一、新港海事处是否有权强行拖离涉案船舶；二、新港海事处强行拖离涉案船舶是否合法；三、新港海事处强行拖离涉案船舶是否失当。
一、关于新港海事处是否有权强行拖离涉案船舶。内河管理条例第四条第二款及《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规[2012]499号）第三条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理；各级海事管理机构有权依法作出各类行政强制决定。根据上述规定，各级海事管理机构具有依法作出行政强制决定的职权。内河管理条例第六十九条规定，船舶未在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊的，由海事管理机构责令改正；拒不改正的，予以强行拖离，因拖离发生的费用由船舶所有人或者经营人承担。根据上述法规规定，海事管理机构对违法停泊且拒不改正的船舶，有权实施强行拖离的行政强制措施，海口海事法院作出的（2018）琼72行审6号行政裁定书亦对此作出了认定。《交通运输部办公厅关于全面推行直属海事系统权责清单制度的通知》（交办海[2018]19号）有关海事行政强制章节的内容亦明确海事行政强制的实施主体包括基层海事处。本案中，涉案船舶停泊的新埠桥西侧水域位于海口市美兰区行政区域内，属于新港海事处的管辖水域范围，新港海事处作为基层海事管理机构，具有实施本案行政强制措施的法定职权。
二、关于新港海事处强行拖离涉案船舶是否合法。根据内河管理条例第二十四条第一款及第六十九条的规定，船舶应当在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊；船舶未在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊的，由海事管理机构责令改正；拒不改正的，予以强行拖离，因拖离发生的费用由船舶所有人或者经营人承担。本案中，新港海事处对涉案船舶予以强行拖离，系为制止违法停泊行为，对涉案船舶采取的暂时性控制行为，属于行政强制措施。根据本案查明事实，涉案船舶长期停泊在海甸溪新埠桥西侧水域，该水域并不属于码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区。对此，新港海事处已于2007年12月12日作出[2017]2号决定书，责令金水门酒楼三日内将涉案船舶驶离，另选已对外发布航行通告的南渡江海口段内河临时停泊区进行停泊。但金水门酒楼经催告后拒不按[2017]2号决定书的要求将涉案船舶驶离，在法定期限内亦未申请行政复议或提起行政诉讼。在此情况下，新港海事处根据上述规定作出[2018]2号决定书并强行拖离涉案船舶至适泊区域，处置程序和结果并不违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定。因此，金水门酒楼以新港海事处未给其自行履行的机会，且强行拖离的目的地也非公布的司马坡岛为由，主张程序违法的上诉主张不成立，本院不予支持。金水门酒楼还上诉主张涉案船舶停泊水域不属于B级航区通航水域、未干扰其他船舶通行以及未影响行洪或污染河道等问题，因新港海事处强行拖离船舶的事实根据是涉案船舶停泊在非指定停泊水域且拒不改正，故金水门酒楼所主张的抗辩事实是否成立，并不能否定新港海事处对涉案船舶予以强行拖离这一行为的合法性。金水门酒楼另上诉主张新港海事处留置送达程序违法。本院认为，金水门酒楼为固定的经营场所，新港海事处已通知金水门酒楼经营场所管理人周春胜通知负责人吴玉英到场，但吴玉英无故未到，在无人签收相关文书的情况下，新港海事处将相关文书留置送达，并不违反法律的规定，且涉案[2018]2号决定书以及自行看管船舶通知的送达回执均有两个以上的执法工作人员和见证人的签名，并无证据证明留置送达存在作假。故金水门酒楼主张新港海事处留置送达程序违法缺乏事实和法律根据，本院亦不予支持。
3关于新港海事处强行拖离涉案船舶是否失当。本案中，新港海事处拖离涉案船舶前，委托具有专业资质的拖轮公司制定了拖带方案，由海口市南海公证处对涉案船舶拖离前的现状等情况进行了公证。涉案船舶由拖轮公司按照拖带方案实施拖离，途中并未出现安全事故，所停泊水域亦符合船舶安全停泊的要求。在完成拖离工作后，新港海事处于当日向金水门酒楼发出了自行看管船舶的通知。综上，新港海事处已经尽了合理注意、采取措施恰当的义务。金水门酒楼所主张的新港海事处强行砍断缆绳、切断锚链及未考虑水文、气象及航行路线等问题，属于专业性较强的技术问题，本案中，拖带船舶系由专业拖轮公司进行，专业拖轮公司制定的拖带方案针对水域和桥梁等影响因素采取了相应的措施，并考虑了潮汐表、航区作业期间的气象、潮流、航道变化等因素。综合考虑本案并无证据证明金水门酒楼所主张的因拖带过程或者气象水文等因素造成涉案船舶受损的情况，对金水门酒楼的上述主张，本院不予支持。金水门酒楼还主张其即便违法停泊，社会危害性也微小，对涉案船舶予以强行拖离违反行政适当原则。但是，根据内河管理条例第六十九条的规定，船舶违法停泊且拒不改正的，海事管理机构应予以强行拖离，而没有规定应视违法行为的危害程度决定是否强行拖离，故金水门酒楼的上述理由不成立，本院不予支持。至于金水门酒楼主张新港海事处未尽妥善保管义务的问题，因新港海事处实施的是强行拖离船舶措施，其并无看管涉案船舶的法定义务，新港海事处在实施强行拖离船舶措施完毕当日即已通知金水门酒楼自行看管涉案船舶，金水门酒楼如未看管涉案船舶应自行承担相应的风险。金水门酒楼该主张不成立，本院亦不予支持。
综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。金水门酒楼上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼负担。
本判决为终审判决。
审判长　王　华
审判员　黄胜敏
审判员　刘　利
二〇一九年九月十六日
法官助理　李励云
书记员　王菊青


附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国行政强制法》
第18行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》
第四条国务院交通主管部门主管全国内河交通安全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下，负责全国内河交通安全监督管理工作。
国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构（以下统称海事管理机构）依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理。
第二十四条船舶应当在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊；遇有紧急情况，需要在其他水域停泊的，应当向海事管理机构报告。
船舶停泊，应当按照规定显示信号，不得妨碍或者危及其他船舶航行、停泊或者作业的安全。
船舶停泊，应当留有足以保证船舶安全的船员值班。
第六十九条违反本条例的规定，船舶未在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊的，由海事管理机构责令改正；拒不改正的，予以强行拖离，因拖离发生的费用由船舶所有人或者经营人承担。
《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》
第三条中华人民共和国海事局是海事行政强制的主管机关。
各级海事管理机构有权依法作出各类行政强制决定。