“净地”出让，即完成土地前期开发工作系土地出让人的法定义务。《国土资源部关于加大 闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)第二条规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、 通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条第四项规定，“县级以上人民政府供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置： …… (四)动工开发所必需的其他基本条件”。 由上述规定可见，“净地”出让，即完成土地前期开发工作系土地出让人的法定义务，不得以出让合同有“现状出让”约定等为由予以规避。
省高院（2022）琼行终474号征缴土地闲置费及行政复议纠纷案
审理法院：海南省高级人民法院
案 号：（2022）琼行终474号
案 由：征缴土地闲置费及行政复议纠纷
裁判日期：2022年10月21日
【裁判要旨】
“净地”出让，即完成土地前期开发工作系土地出让人的法定义务。《国土资源部关于加大 闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)第二条规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、 通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条第四项规定，“县级以上人民政府供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置： …… (四)动工开发所必需的其他基本条件”。 由上述规定可见，“净地”出让，即完成土地前期开发工作系土地出让人的法定义务，不得以出让合同有“现状出让”约定等为由予以规避。本案中，10号地块自挂牌出让时起至保亭某地产公司提起本案诉讼仍未完成清表，未达到“净地”出让标准，故保亭县政府、保亭县资规局以山东某商贸公司接受土地现状条件来否定其应尽的法定义务的答辩理由不成立。同时，在10号地块动工开发日期之后的一年、两年期限内，保亭某地产公司先后于2018年4月2日、 2020年3月2日向保亭县资规局提交报告要求解决土地清表和交付问题，但是该局和保亭县政府均未提交证据证明其对该公司的请求履行了及时协调解决的法定义务。
海南省高级人民法院
行政判决书
(2022)琼行终474号
上诉人(一审原告):保亭某地产公司
委托代理人：李 松，海南海大平正律师事务所律师。
委托代理人：林明东，海南海大平正律师事务所实习律师。
被上诉人(一审被告):保亭县资规局
被上诉人(一审被告):保亭县政府。
被上诉人(一审被告):省政府。
上诉人保亭某地产公司因其诉被上诉人保亭县资规局、被上诉人保亭县政府、被上诉人省政府征缴土地闲置费及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院(2022)琼96行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2021年9月23日，保亭县资规局经保亭县政府批准作出保自然资字〔2021〕40号《关于缴纳BT-2013-10号地块土地闲置费的通知》以下简称40号缴费通知),以BT-2013-10号地块(以下简称10号地块)已被认定为闲置土地且闲置原因为保亭某地产公司自身原因为由，决定按土地出让金(5188.4217万元)的5%征缴土地闲置费259.421085万元。保亭某地产公司不服，向省政府申请行政复议。2021年12月29日，省政府作出琼府复决〔2021〕255 号《行政复议决定书》(以下简称255号复议决定),决定维持上述40号缴费通知。保亭某地产公司仍不服，提起本案诉讼，请求撤销40号缴费通知和255号复议决定。
一审查明：10号地块位于保亭县，面积32942.36m(约49.41亩),用途为商服用地。2015年11月5日，原保亭县规划局向原保亭县国土局作出保规函〔2015】204号《关于协助提供BT-2013-10号地块城市总体规划及控规情况的复函》,主要内容是：根据《保亭县总体规划(2002-2020)》,10号地块不在主城区范围内，该地块无控规覆盖；经县政府批示，县住建局依法启动论证程序，经专家论证评审通过用地性质为商业用地，指导性用地规划条件为“用地面积33334.49 m, 容积率≤1.15,建筑密度≤25%,建筑限高≤40米，绿地率≥40%, 停车位≥188个”,并已报县政府批准，地块规划条件待保城镇控制性详细规划编制时申报纳入。
2016年1月11 日至26日，保亭县拆迁办与10号地块的被拆迁户黄x、 黄x、邢x1、邢x1、邢x3、朱x1、朱x2等农户分别签 订《协议书》,约定自协议签订之日起5日内由被拆迁户黄x等人自行清理地上青苗、附着物及房屋。同年1月26日至2月1日，上述农户分别领取了青苗、地上附着物及房屋补偿款。2016 年1月28日，保亭县拆迁办向原保亭县国土局作出保征拆办函 〔2016〕11号《关于保亭县BT-2013-10号地块项目征地拆迁工作情况的复函》,主要内容是：10号地块项目已签订征收土地协议书，土地补偿款和青苗补偿款已拨付完毕，拆迁补偿安置已经完成并达到清表供地要求。
2016年11月20日，原保亭县国土局在《海南日报》刊登 10号地块挂牌出让公告。该公告第八条第(一)项载明：“本次出让地块属于商服用地，以现状土地条件挂牌出让。竞买人应当现场踏勘出让地块，申请参加竞买的，视为对出让地块现状条件无异议，如地块涉及地上地下电线路、光纤的迁移费用由竞得人负责。”2016年12月19日，山东某商贸公司向原保亭县国土局递交申请书称：“经认真阅读挂牌出让公告、挂牌出让须知等文件资料，并实地踏勘，我方对所有文件无异议。”同年12月21 日，山东某商贸公司竞得10号地块。
2017年1月5日，山东某商贸公司在保亭县工商局注册成立全资子公司保亭某地产公司。同年1月12日，山东某商贸公司向原保亭县国土局提交《关于办理保亭BT-2013-10号地块土地证的相关申请》,申请将10号地块的土地证办理到保亭某地产公司名下。同年1月23日，原保亭县国土局与保亭某地产公司就10号地块 签订《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》), 约定：原保亭县国土局在2017年1月30日前将10号地块交付给保亭某地产公司，保亭某地产公司应在2017年12月30日前开工，2019年12月30日前竣工；出让宗地用途为商服用地，建筑总面积≤ 37883.714 m,容积率≤1.15,建筑限高≤40米，建筑密度≤25%, 绿地率≥40%,停车位≥188个。保亭某地产公司已支付土地出让价款 51884217元，并于2017年2月24日取得琼(2017)保亭县不动产权第0000004号《不动产权证书》,证载用途为商服用地。
2018年4月2日，保亭某地产公司向原保亭县国土局提交《关于申请交付土地的报告》,报告10号地块上尚有住户未迁出，并种植有槟榔、橡胶、香蕉等作物，部分土地尚未完成征收，因为住户阻挠，无法实地勘测和进行规划，请求尽快完成土地征收和住户的迁出及地上物的补偿，以便尽快进入场地进行建设前的各项准备工作。同年11月26日，保亭某地产公司向保亭县规划委员会报送《关于恳请对保亭xx项目居设计方案进行评审的请示》,申请组织专家对10号地块的设计方案进行评审并提请该委审定。保亭县规划委员会口头答复该设计方案为概念性设计方案，达不到提交审议的条件。 2019年5月28日，保亭某地产公司将修改后的规划设计方案报送给保亭县资规局，该局工作人员当日签收，未进行书面答复，口头要求保亭某地产公司进行修改。
2019年7月10日，保亭县资规局向保亭某地产公司作出保自然资字〔2019〕42号《闲置土地调查通知书》,主要内容是：10号地块存在土地未利用开发建设情况，已涉嫌构成闲置土地，通知保亭某地产公司接受闲置土地调查，提供该土地是否闲置的原因说明及辅证材料等。保亭某地产公司于同年7月15日签收。同年7月31日，保亭某地产公司向保亭县资规局报送《关于项目推进情况的报告》,反映10号地块尚有农户未迁出，地上种植有槟榔、香蕉等农作物以及项目方案评审未获批复等情况。同年11月1日，保亭县资规局向保亭县拆迁办发函核实10号地块是否存在保亭某地产公司反映的上述情况。同年11月5日，保亭县拆迁办作出文保征拆办函〔2019〕 63号《关于核实保亭某地公司两宗地块闲置原因的复函》,称10号地块补偿情况已于2016年1月28日、2017 年7月21日函复保亭县资规局，10号地块范围内已完成所有征收补偿工作。
2020年1月6日，保亭县资规局向保亭县政府上报保自然资〔2020〕4号《关于认定保亭某地产公司 BT-2013-10号地块闲置原因的请示》,主要内容是：经调查核实， 10号地块所涉及的拆迁补偿安置工作已经完成，对于设计方案 报批问题，经查阅相关材料，保亭某地产公司报送的整体设计方案为概念性设计方案，达不到提请审议的标准，保亭县资规局已和该公司说明需要提交满足工程报建的修建性详细规划设计方案，但至今并未收到保亭某地产公司报送的修建性详细规划设计方案。根据调查情况，10号地块闲置的主要原因为保亭某地产公司未积极主动推进项目开发建设，未按时办理项目开发建设的前期规划报建手续，导致土地一直未被开发建设，因此拟认定该宗土地为闲置土地，闲置主要原因为企业原因。
保亭县保城镇控规于2020年2月14日被批准，该控规未改变10号地块的用途及规划指标。同年3月2日，保亭某地产公司向保亭县资规局提交《关于交付土地的报告》,再次反映保亭县资规局未按合同约定向保亭某地产公司交付土地，项目土地上尚有农户未迁出且种植有香蕉、槟榔等作物，保亭某地产公司2019年6 月进场平整、勘测土地受阻，之前的报告未获批复以及损失巨大， 开发障碍持续存在的相关情况。同年3月9日，保亭县资规局对 保亭某地产公司作出保自然资函〔2020〕141号《关于BT-2013-9号和 BT-2013-10号地块土地征收补偿安置工作的函》,函复9号和10 号地块土地征收补偿安置工作已完成，为避免造成土地继续闲置， 要求保亭某地产公司尽快办理项目建设动工开发前期手续，动工开发建设，如不尽快动工开发，将承担相应法律后果。
2020年5月27日，保亭县政府作出保府函〔2020〕172号 《关于保亭某地产公司BT-2013-10号地块闲置原因的批复》,同意认定10号地块为闲置土地，闲置主要原因为企业原因。同年6月，保亭某地产公司对10号地块进行报规报建。同年 6月19日，保亭县资规局向保亭某地产公司作出保自然资字〔2020〕 27号《闲置土地认定书》,认定10号地块为闲置土地，闲置原因为企业原因。同年7月7日，保亭县资规局向保亭某地产公司作出保自然资函〔2020〕589号《闲置土地听证权利告知书》,并于同年9月8日组织了听证，听取了保亭某地产公司的陈述意见。
2021年4月20日，保亭县资规局向保亭县政府上报保自然资〔2021〕104号《关于审定保亭光大房地产开发有限公司 BT-2013-10号地块闲置土地处置方案的请示》,提出鉴于保亭某地产公司已启动报规手续，建议按10号地块出让金的5%征缴土地闲置费。同年9月4日，保亭县政府作出保府函〔2021〕190号《关于保亭某地产公司BT-2013-10号地块闲置土地处置的批复》(以下简称190号批复),同意保亭县资规局的处置方案。同年9月23日，保亭县资规局向保亭某地产公司作出40号缴费通知，认为保亭某地产公司于2016年12月21 日通过挂牌方式取得10 号地块，因该宗地已被认定为闲置土地，且闭置原因为企业自身原因，依据保亭县政府190号批复和《海南省闲置土地认定和处 置规定》,按土地出让金的5%征收土地闲置费259.421085万元。
保亭某地产公司不服，以保亭县政府为被申请人向省政府申请复议。 行政复议期间，保亭县资规局向复议机关提交《关于BT-2013-10号地块相关情况的说明》,主要内容是：“BT-2013-10号地块，用地面积49.41亩，土地用途为商服用地，保亭某地产公司于2016年12月21日通过挂牌方式取得该地块土地使用权。该地块出让时，权属清晰，土地补偿、青苗及地上附着物 均已补偿到位；无抵押无查封、无法律经济纠纷；具备通水、通电、通路条件，土地开发利用规划条件明确，具备动工开发必需的条件。”2021年9月24日，保亭某地产公司取得10号地块的《建设工程规划许可证》(建字第469029202120012号),建设项目名为xx。同年12月15日，省政府组织了听证，听取了保亭某地产公司和保亭县政府的意见，查明10号地块上仍有房屋和成片树木，保亭某地产公司未做施工围挡，未取得施工许可证，尚未动工建设。 同年12月29日，省政府作出255号复议决定，认为：10号地 块自出让合同约定的动工开发日期2017年12月30日起至2019 年7月15日止， 一直未动工开发，属保亭某地产公司自身原因造成土地闲置。保亭县资规局作出的40号缴费通知认定事实清楚，适用依据正确、程序合法。保亭县政府以“通知”而非“决定”的 形式征缴土地闲置费，且该“通知”仅引用《海南省闲置土地认定和处置规定》,但未引用具体条款，属于适用依据不明确， 一并予以指正。保亭某地产公司关于10号地块存在农户未迁出、种植有 槟榔、橡胶、香蕉等作物的主张。保亭县资规局在《海南日报》 刊登挂牌出让公告时，明确10号地块以现状土地条件挂牌出让， 保亭某地产公司的母公司山东某商贸公司递交竞买申请书时表明，已经认真阅读挂牌出让公告、挂牌出让须知等文件资料，并实地踏勘，对所有文件无异议，即视为对土地现状的认可。山东某商贸公司竞得10号地块，根据开发需要，成立保亭某地产公司并由该公司开发建设，故对保亭某地产公司的主张不予支持。保亭某地产公司关于因住户阻挠，无法实地勘测，亦无法进行规划的主张，因未提供任何证据予以证明，其主张不予支持，决定维持保亭县政府批准保亭县资规局作出的 40号缴费通知。该决定于2022年1月4日送达保亭某地产公司。保亭某地产公司不服，遂于2022年1月17日向一审法院提起行政诉讼。
一审认为：关于是否应追加保亭县资规局为本案被告的问题。 保亭县资规局于2021年9月23日根据保亭县政府190号批复作出40号缴费通知，保亭某地产公司不服，以保亭县政府为被申请人向省政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定。但在省政府作出255号复议决定，维持保亭县政府批准保亭县资规局作出的40号缴费通知情况下，保亭某地产公司以复议机关和复议决定中的被申请人为共同被告提起行政诉讼，仍应根据其复议申请书所载明的申请审查的行政行为和复议决定为行政诉讼审查标的，即根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时， 一并审查复议决定的合法性，故本案应对省政府作出的255号复议决定和保亭县资规局作出的40号缴费通知的合法性进行审查。《最高人民法院关于 适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”因保亭县资规局经保亭县政府批准后，以自己的名义向保亭某地产公司作出 40号缴费通知，即在对外发生法律效力的40号缴费通知上署名的机关是保亭县资规局，根据上述法律和司法解释的规定，在行政诉讼中应追加保亭县资规局为本案被告。
综上，本案系对保亭县政府批准保亭县资规局作出的40号缴费通知和省政府作出的255号复议决定的合法性进行审查，具体应从被诉的40号缴费通知和255号复议决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法等方面进行审查。
一、关于被诉的40号缴费通知和255号复议决定认定事实是否清楚的问题。
(一)10号地块是否构成闲置土地。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地 使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条规定， 国有建设用地使用权人超过动工开发日期满一年未动工开发的 国有建设用地，构成闲置土地。本案中，《出让合同》约定10 号地块的动工开发日期为2017年12月30日。该宗地自2017 年12月30日起至保亭县资规局2019年7月10日向保亭某地产公司作出《闲置土地调查通知书》之日止，已超过动工开发日期满一年未动工开发。因此，被诉的40号缴费通知和255号复议决定认定10号地块构成闲置土地的事实清楚。
(二)10号地块闲置的原因是政府原因还是保亭某地产公司自身原因。根据《闲置土地处置办法》第八条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条的规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件交付土地，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，因国家出台相关政策需要修改规划和建设条件，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，因处置土地上相关群众信访，因军事管制、文物保护等，以及政府、政府有关部门的其他行为造成国有建设用地无法动工开发或动工开发延迟的，可以认定为政府原因造成土地闲置。《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰；(二)安置补 偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地块位置、使用性 质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。”本案中，10号地块的各被拆迁户在2016年1月已签订《协议书》并领取完补偿款，即10号地块在出让时，安置补偿已落实到位。10号地块出让前，规划部门向原保亭县国土局复函说明该地块无控规覆盖，但出具了该地块的用地性质和规划指标。原保亭县国土局与保亭某地产公司就10号地块签订的《出让合同》也明确了该地块的用途、建筑总面积、容积率、建筑限高、 建筑密度、绿地率、停车位等规划指标，具备对10号地块办理 项目建设动工开发的前期规划报建手续的条件。保亭某地产公司的开办单位山东某商贸公司在竞得10号地块后，根据开发需要注册成立全资子公司即保亭某地产公司，并将10号地块的土地证办理到保亭某地产公司名下。2017年2月24日，保亭某地产公司取得10号地块的不动产权证书。因此，保亭某地产公司是以负担开发建设10号地块职责为前提而取得该土地使用权。10号地块出让时虽然没有控规覆盖，且地上仍有房屋和槟榔等作物未清理，但是该地块的土地权利清晰，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，保亭某地产公司可根据《出让合同》载明的土地用途及相关规划指标按时办理项目开发建设的前期规划报建手续。保亭某地产公司与原保亭县国土局于2017年1月23日签订《出让合同》,约定10号地块的动工开发日期为2017年12月30日，保亭某地产公司迟至2018年11月26日才第一次报送有关10号地块的设计方案，因该设计方案为概念性设计方案，达不到提交审议的条件而被要求进行修改。而保亭某地产公司却在超过动工开发日期满一年后的2019年5月28日才第二次将修改后的规划设计方案报送给保亭县资规局，保亭县资规局要求保亭某地产公司提交满足工程报建的修建性详细规划设计方案，但截止2019年7月10日保亭县资规局向保亭某地产公司作出《闲置土地调查通知书》之日止，也未收到保亭某地产公司报送的修建性详细规划设计方案。直至2020年6月，保亭某地产公司才对10号地块进行报规报建， 并于同年9月24日取得该地块的《建设工程规划许可证》。综上所述，足以说明保亭某地产公司对10号地块怠于履行开发建设义务，不积极报规报建，在主观上缺乏开发意愿是导致该地块闲置的原因，不能因此归责于政府原因。本案不存在《闲置土地处置办法》 第八条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定的可 以认定为政府原因造成土地闲置的情形。因此，被诉的40号缴费通知和255号复议决定认定属保亭某地产公司自身原因造成10号地块闲置的事实清楚。
二、 关于被诉的40号缴费通知和255号复议决定涉及对征缴土地闲置费数额的确定是否适当的问题。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十八条第一项的规定，以出让方式取得国有建设用地使用权，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置， 超过动工开发日期满1年未满2年不动工开发的，市、县、自治 县人民政府按照土地出让金的5%至20%征缴。关于征缴土地闲置费数额，除了应适用《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定， 还应遵循《中华人民共和国行政处罚法》的规定。该法规定了过罚相当原则和从轻、减轻行政处罚的情形。从轻处罚是指在最低限以上适用较低限的处罚，减轻处罚是指在最低限以下处罚。具体到本案，保亭某地产公司对10号地块已支付土地出让金5188.4217 万元，保亭县政府、保亭县资规局鉴于该公司在2020年6月对 10号地块已启动报规手续，故按10号地块出让金的5%征缴土地 闲置费259.421085万元，征缴数额是《海南省闲置土地认定和 处置规定》第二十八条第(一)项的规定的最低限，因本案并无减轻行政处罚的情形，也无《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定的应判决变更情形，故本案征缴土地闲置费数额适当。
三、关于被诉的40号缴费通知和255号复议决定适用法律、 法规是否正确的问题。根据《闲置土地处置办法》第十四条第一 项的规定，闲置土地未动工开发满一年的，由市、县国土资源主 管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达 《征缴土地闲置费决定书》。保亭县资规局以“通知”的形式征缴土地闲置费，不符合上述规定。此外，被诉的40号缴费通知虽然写明其依据是《海南省闲置土地认定和处置规定》,但未写明适用的具体条款项目，属于适用依据不明确， 一审法院予以指正。因被诉的40号缴费通知处理结果并无不当，省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出 255号复议决定，维持40号缴费通知，适用法律法规正确。
四、 关于被诉的40号缴费通知和255号复议决定是否符合法定程序的问题。保亭县资规局依法向保亭某地产公司送达了《闲置土地认定书》《听证告知书》,组织听证听取该公司的陈述意见，并经保亭县政府批准，向保亭某地产公司作出40号缴费通知，符合法定程序。省政府在收到保亭某地产公司的复议申请后，依照复议程序，组 织召开听证，充分听取了双方当事人的陈述、申辩意见，在法定期限内作出255号复议决定，符合法定程序。
综上所述，被诉的40号缴费通知和255号复议决定认定事实清楚，处理结果正确，符合法定程序。保亭某地产公司诉请撤销40 号缴费通知和255号复议决定的理由不能成立，不予支持。依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回保亭某地产公司的诉讼请求。案件受理费50元，由保亭某地产公司负担。
保亭某地产公司上诉称： 一、一审判决刻意回避政府“净地”出让的法定义务。经一审法院现场勘查确认，10号地块上有农户居 住生活、槟榔园等树木面积过半，未达到清表状态，且除了通路 外，水、电未满足动工开发要求，明显不符合原国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资源部令第53号)第二条规定的“净地”出让标准。此外，10号地块的出让公告亦未要求由受让人自行负责土地清表和平整。在此情形下，要求作为外来企业的保亭某地产公司实施强制清表，纯属强人所难。 一审未正确审查土地闲置原因，属适用法律和判决结果错误。二、 一审判决要求保亭某地产公司在控规未落地的情况下先行开发，于法无据。虽然 《出让合同》明确了用地指标，但是该指标在控规落地前并不是具有法律效力的指标数据，行政机关不能要求企业按不确定的建设指标先行报规报建和动工开发。保亭某地产公司在取得土地使用权后， 立即联系设计公司出具方案，亦多次向政府申请解决开发障碍， 并在2020年6月获知控规信息后及时进行报规报建，不存在怠 于履行开发建设义务。三、 一审无视相邻的9号地块处置先例，变相鼓励政府“同案不同判”。10号地块同9号地块案情一模一 样，但复议决定和一审判决结果迥异，行政行为合法性标准突变， 破坏了当事人对“同案同判”的期待。综上所述，请求：撒销一审判决、撤销40号缴费通知和255号复议决定。
保亭县政府答辩称： 一、10号地块在出让时权属清晰、补偿到位，且无抵押无查封，无任何法律经济纠纷，具备通水、通电和通路条件，规划条件明确，完全具备动工开发所必须的条件。(一)保亭某地产公司已接受现状交付土地条件。《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》(琼府〔2018〕3号)关于“净地”的规定并无平整土地的要求，且保亭县当时为国家扶贫开发重点县，出让土地均不进行平整。另外，面积32942.36平方米的10号地块的出让价仅为5188.4217万元，明显不包含土地平整费用。2016年11月20日，保亭县资规局公告挂牌出让10号地块，同时明确以现状土地条件挂牌出让和 竞买人参加竞买视为对出让地块现状条件无异议。同年12月19 日，山东某商贸公司向保亭县资规局提交申请称对所有文件无异议，并在竞得土地使用权后申请将土地登记到保亭某地产公司名下。综合上述 事实可见，保亭某地产公司认可并接受了现状交付土地条件。(二)光 大公司关于10号地块上有农户居住生活、槟榔园占地面积过半 的上诉意见与事实不符。农民的槟榔树、房屋和其他设施最多占 项目用地的10%,一半面积左右的橡胶林属新星农场且补偿到位，农户因保亭某地产公司迟迟未施工暂未清理农作物，完全不存在阻扰进场施工的情形。而且，保亭某地产公司至行政复议期间仍未建设施工围档，明显无开发土地意愿。二、保亭某地产公司未根据已明确的规划指标报规报建，造成了10号地块闲置。为了10号地块的开发建设， 保亭县住建局根据保亭县政府的批示启动论证程序后确定了土地用途和规划条件，并报保亭县政府批准，《出让合同》也明确了土地规划条件，且2020年被批准的控规亦未改变该地的规划指标。保亭某地产公司完全可以依据《出让合同》办理报规报建手续，但其因自身原因迟至2018年11月26日才第一次提交概念性的设计方案，在超过动工开发日期满一年后的2019年5月28日才第二次提交修改后的设计方案，且至2019年7月10日启动闲置调查仍未提交满足工程报建的修建性详细规划方案，直到2020 年6月才进行报规报建。 上述事实足以证明保亭某地产公司缺乏开发意愿系导致10号地块闲置的原因。三、10号地块与相邻9号地块的事实不同，不存在“同案不同判”的情形。保亭县资规局当时未找到9号地块的征拆补偿与现状出让的证据，且该地上没有房屋，但存在电线杆，政府有责任拆移电线杆，土地闲置存在政府原因。综上所述，10号地块系保亭某地产公司未积极推进项目开发建设导致的闲置，闲置时间满一年、不足两年，保亭县资规局作出 40号缴费通知、省政府作出255号复议决定和一审判决均认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
保亭县资规局的答辩意见与保亭县政府的答辩意见一致。
省政府答辩称： 一、保亭县资规局作出40号缴费通知认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。10号地块至保亭县资规局于2019年7月10日作出《闲置调查通知书》仍未动工开发， 已超过《出让合同》约定的动工开发日期一年，闲置事实清楚。另外，10号地块出让时虽无控规覆盖且未清表，但土地权利清晰、规划条件明确，保亭某地产公司可按《出让合同》办理规划报建手续，其迟至2020年6月才进行报规报建，主观上缺乏开发意愿，导致土地闲置，保亭县政府据此批准保亭县资规局作出40号缴费通知，并无不当。二、省政府作出255号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。省政府收到复议申请后，依法 向各方当事人分别送达了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书《听证通知书》,并在组织听证后作出255号复议决定，指正了保亭县资规局存在的以“通知”形式征缴土地闲置费的错 误问题，同时决定维持40号缴费通知，亦无不当。三、保亭某地产公司的上诉主张不成立。(一)保亭某地产公司关于一审判决回避保亭县政府“净地”出让义务的主张依法不成立。10号地块出让时权属清晰、补偿到位，山东某商贸公司亦是接受现状交付条件参与的土地竞拍，故保亭某地产公司以未清表为由将土地闲置原因归责于政府原因的主张不成立。(二)保亭某地产公司关于一审判决要求其在没有控规覆盖先行开发10号地块于法无据的主张依法不成立。在10号地块出让前，原保亭县规划局已在《关于协助提供 BT-2013-10号地块城市总体规划及控规情况的复函》中明确了土地用途和规划指标，及将土地规划条件纳入保城镇控规进行编制，且2020年2月14日被批准的保城镇控规未改变该地块的用途及规划指标，故保亭某地产公司完全可依据《出让合同》报规报建， 其未及时报规报建并归咎于没有控规，明显属于推卸责任。另外， 保亭某地产公司关于住户阻挠实地勘测的问题，因其未提供证据证明， 依法不应予支持。(三)保亭某地产公司关于一审判决变相鼓励“同案不同判”的主张依法不成立。保亭县政府系对9号、10号地块分别作出缴费通知，保亭某地产公司先后向省政府申请行政复议，省政府经调查、听证、集体讨论后先后作出复议决定，不存在“同案不同判”的问题。综上所述， 一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人一审期间提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审查明的事实予以确认。
本院另查明： 一、保亭某地产公司上诉意见所涉的9号地块，系其于2017年6月12日通过与保亭县资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》受让取得的土地，其出让合同亦约定了土地用途、 规划条件和开工日期(2018年5月31日前)、竣工日期(2020 年5月31日前),地上有橡胶树、香蕉、电线杆等附着物。保亭县资规局同时对9号、10号地块启动了闲置调查，并经保亭县政府批准后于2021年2月25日作出了保自然资字〔2021〕7号 《关于缴纳BT-2013-9号地块土地闲置费的通知》,按土地出让金的5%征收土地闲置费292.82915万元。在保亭某地产公司提起行政复议后，省政府于2021年10月19日作出琼府复决〔2021〕132 号《行政复议决定书》,认为土地未完成清表工作，不具备动工开发条件，其闲置一直存在政府原因，并据此撤销了上述缴费通知。二、 一审法院的现场勘查照片显示，10号地块上存有房屋、大面积的槟榔树等附着物。
本院认为：本案系征缴国有建设用地闲置费行政争议。根据 《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地 处置办法》第十四条第一项和《海南省闲置土地认定与处置规定》 第二十八条之规定，征收国有建设用地闲置费除应符合土地超过 出让合同约定的动工开发日期满一年、不满两年未动工开发的条件外，还必须具备动工开发迟延与不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作之间不具有因果关系的条件，即通常所称的非政府原因(不可抗力)或企业原因造成 的动工开发迟延。
本案中，各方当事人对10号地块构成闲置土地且闲置时间超过一年、至诉讼时仍未完成清表等事实均无异议，争议焦点主要为土地闲置是政府原因亦或企业原因所致。保亭某地产公司主要以10号地块所在片区无控规和该地为非“净地”出让为由，上诉主张土地闲置为政府原因。本院具体分析如下： 一、关于控规的问题。10号地块所在片区虽然存在2020年2月前无控规的问题，但是该地的《出让合同》已明确土地动工开发日期(2017年12月30日)、土地用途和规划条件，保亭某地产公司作为房地产专业开发公司又明知开发土地的报建应报送修建性详细规划设计方案，该公司却迟至2018年4月左右才启动项目设计，迟至同年11月26日才第一次报送概念性设计方案，且此期间并没有发生控规影响报规报建并因此导致动工开发迟延的问题，其怠于开发土地的事实清楚，据此可以认定10号地块闲置原因主要是企业原因，而不能认定控规问题为该地块的闲置原因，故保亭某地产公司的此上诉理由不成立。二、关于“净地”的问题。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)第二条规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、 通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条第四项规定，“县级以上人民政府供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置： …… (四)动工开发所必需的其他基本条件”。 由上述规定可见，“净地”出让，即完成土地前期开发工作系土地出让人的法定义务，不得以出让合同有“现状出让”约定等为由予以规避。本案中，10号地块自挂牌出让时起至保亭某地产公司提起本案诉讼仍未完成清表，未达到“净地”出让标准，故保亭县政府、保亭县资规局以山东某商贸公司接受土地现状条件来否定其应尽的法定义务的答辩理由不成立。同时，在10号地块动工开发日期之后的一年、两年期限内，保亭某地产公司先后于2018年4月2日、 2020年3月2日向保亭县资规局提交报告要求解决土地清表和交付问题，但是该局和保亭县政府均未提交证据证明其对该公司的请求履行了及时协调解决的法定义务。由此可见，10号地块存在的未清表问题及其未能及时解决，已对土地动工开发产生影响，据此应认定土地闲置存在政府原因。综上分析可见，10号地块闲置主要是企业原因所致，同时存在一定的政府原因，依法不符合征缴土地闲置费的条件，故保亭县资规局作出40号缴费通知依据不足、适用法律错误。
综上所述，保亭县资规局作出40号缴费通知认定事实不清， 适用法律错误，依法应予撤销。省政府作出255号复议决定虽正确纠正了40号缴费通知的错误之处，但适用法律和案件处理结果不正确，依法亦应予撤销。 一审判决适用法律和案件处理结果错误，应予纠正。保亭某地产公司的上诉请求成立，本院予以支持。依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一、二项和第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一 中级人民法院(2022)琼96行初17号行政判决；
二、撤销海南省人民政府于2021年12月29日作出的琼府复决〔2021〕255号《行政复议决定书》;
三、撤销保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局于2021年9 月23日作出的保自然资字〔2021〕40号《关于缴纳BT-2013-10号地块土地闲置费的通知》。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄 xx
审 判 员 赵 xx
审 判 员 单 x
二〇二二 年十月二十一日
法 官 助 理 井 xx
书 记 员 王 xx
琼公网安备46010802000622号