海口博泰隆房地产开发有限公司、海口市人民政府其他行政行为二审行政判决书
审理法院： 海南省高级人民法院
案 号： （2019）琼行终326号
案 由： 土地行政管理
裁判日期： 2019年04月23日
海南省高级人民法院
行政判决书
（2019）琼行终326号
上诉人（原审原告）海口博泰隆房地产开发有限公司，住所地海南省海口市龙华区海秀大道33号瑞宏大厦A504室。
法定代表人曾海明，该公司董事长。
委托代理人庄毅仁，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人（一审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。
法定代表人丁晖，该市市长。
委托代理人司楠楠，海口市国土资源局工作人员。
上诉人海口博泰隆房地产开发有限公司（以下简称博泰隆公司）与上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初224号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月25日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
2018年1月3日，市政府以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，向博泰隆公司作出了海府罚字〔2018〕1号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称1号决定书），决定有偿收回原告名下位于海口市桂林洋旅游区的620153.82平方米土地的国有建设用地使用权，土地证号为海口市国用（2007）第002838号（以下简称28**号土地证），并给予适当补偿；适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文）的规定执行。博泰隆公司不服该决定书，向一审法院起诉，请求撤销该决定书。
一审法院经审理查明，2007年3月，博泰隆公司通过公开挂牌出让方式依法取得位于海口市桂林洋旅游区西侧的642351.28平方米土地使用权，2007年3月9日与海口市国土资源局（以下简称市国土局）签订《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定了涉案土地在2008年9月30日前动工建设，2010年9月30日完成项目建设；土地用途为住宅、商服、公用设施及公共建筑。博泰隆公司于2007年7月24日取得2838号土地证，证载的土地性质为城镇单一住宅用地。2008年1月7日，海口市规划局（以下简称市规划局）对涉案土地作出《海口市建设用地规划许可证》，其中S1地块（北侧地块）规划性质为旅游度假用地，容积率≤0.5；S2（南侧地块）地块规划性质为旅游度假居住混合用地，容积率≤0.8。2008年1月7日，市规划局核发了2007263号建设用地规划许可证，其中S1地块（北侧地块）规划性质为旅游度假用地，容积率≤0.5；S2、S3（南侧地块）地块规划性质为旅游度假和居住混合用地，容积率≤0.8。市国土局于2008年1月11日向博泰隆公司发出《关于交付土地的函》。2012年2月13日，市国土局作出市土资处字〔2012〕3号复函，认为涉案土地存在权属纠纷和征地遗留问题。2012年3月3日，市规划局作出市规函〔2012〕318号，认为涉案土地存在上述问题，暂缓报建，待问题解决后再进行申报。2012年6月18日，市规划局向市国土局发出市规函〔2012〕1050号复函称，涉案土地被规划路分割成3个地块，其中S1地块（北侧地块）规划用地性质为旅游度假、居住混合用地，容积率≤0.5（0.8），S2地块（南侧地块）规划用地性质为旅游度假用地，容积率≤0.8（1.2），S3地块为市政绿化带。2015年12月22日，市国土局作出海土资用字〔2015〕555号函，提出对涉案土地的界线重新进行调整。2016年，市国土局因建设江东大道二期而分别收回9866.67平方米、12330.79平方米的土地。市国土局在2016年11月的外业调查中发现，涉案土地涉嫌闲置。2016年11月25日，市国土局以《关于征询海口博泰隆房地产开发有限公司规划报建情况的函》（海土资执字〔2016〕440号）向市规划局去函核查包括涉案宗地的用地规划报建情况。2016年11月25日，市规划局以《关于海口博泰隆房地产开发有限公司规划报建情况的复函》（海规函〔2016〕2848号）函告市国土局，将涉案宗地的有关用地规划报批情况进行说明。2017年4月19日，市国土局向博泰隆公司发出《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》（海土资执字〔2017〕123号）。2017年10月16日，市国土局以《关于海口博泰隆房地产开发有限公司用地闲置认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕781号）报请市政府，市政府同意市国土局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。2017年10月27日，市国土局向博泰隆公司下发《闲置土地认定书》（海土资存处字〔2017〕834号），告知闲置土地的认定情况。2017年11月7日，市国土局向博泰隆公司发出《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》（海土资存处字〔2017〕909号），博泰隆公司在2017年11月17日对有关意见进行复函说明。2017年12月19日，市国土局向博泰隆公司发出《关于召开有偿收回国有土地使用权会议的通知》（海土资执字〔2017〕800号）。2017年12月27日，市国土局就拟有偿收回博泰隆公司国有土地使用权事宜进行协商会议，博泰隆公司派员参加协商，但双方未达成一致意见。2017年12月29日，市国土局以《关于有偿收回32宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2017〕1101号）报请市政府，市政府同意市国土局就涉案宗地有偿收回的处置意见。2018年1月3日，市政府向博泰隆公司作出了1号决定书，以促进国民经济和社会发展等公共利益需要，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，决定收回涉案土地的国有建设用地使用权，并给予适当补偿，补偿标准按24号文的规定执行。并告知了博泰隆公司救济途径及期限。因博泰隆公司拒绝签收1号决定书，市政府于2018年2月1日在博泰隆公司的办公地点采取留置送达的方式进行送达。该案在一审审理过程中，市政府于2018年7月27日作出《关于有偿收回土地使用权价格的通知》（海府〔2018〕76号），该通知根据24号文，经委托会计师事务所对涉案土地的建设用地使用权的收回价格进行审计，确认数额为153072126.43元，故决定以该价格收回涉案土地。
一审法院另查明，市政府认为根据海口市“多规合一”成果情况，涉案宗地中有11.6053公顷（约116053平方米）土地规划用途为Ⅳ级保护林地、41.8682公顷土地（约418682平方米）规划用途为工业园区、10.7664公顷土地（约107664平方米）规划用途为一般耕地，涉案宗地因未能按期开发建设存在政府原因。
一审法院判决认为，一、关于市政府作出的1号决定书认定事实是否清楚的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，根据《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》的约定，涉案土地的动工开发日期为2008年9月30日前，原告博泰隆公司超过合同约定的动工开发日期至今未开发建设，存在土地闲置的客观事实。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（四）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。由于涉案土地现被规划Ⅳ级保护林地、一般耕地等，系因政府原因导致闲置，对此双方均无异议。由于涉案土地被规划为林地、耕地，原告无法按照土地证载明的单一城镇住宅用地的用途来进行开发建设，故市政府因促进国民经济和社会发展公共利益需要，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，证据确凿。二、关于市政府作出的1号决定书程序是否合法问题。在2016年11月，市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出1号决定书，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，市政府作出1号决定书程序合法。三、关于1号决定书适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县人民政府土地行政主管部门还可以根据实际情况规定的其他处置方式收回土地。根据上述规定，在土地既存在因政府原因造成土地闲置，又存在因公共利益需要使用土地的情形下，政府既可通过闲置土地处置程序有偿收回国有建设用地土地使用权，也可通过因公共利益需要国家依法有偿提前收回程序收回国有建设用地使用权。因涉案土地现被规划Ⅳ级保护林地、一般耕地等，故被告以公共利益为由收回涉案土地程序合法。24号文第三部分第（二）项第1点规定了以有偿方式收回土地使用权：“因政府原因造成闲置的......。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日......予以确定。”根据上述规定，24号文中明确规定的有偿收回国有土地使用权的补偿标准适用于因政府原因导致土地闲置、政府部门与土地使用者协商一致收回国有建设用地使用权的情形。但本案当中市政府并未与博泰隆公司就收回土地达成一致意见，而是基于公共利益需要而收回涉案土地。如上所述，涉案土地因公共利益需要被收回，却适用24号文中相关闲置土地标准给予博泰隆公司补偿，适用法律错误。综上，涉案土地被规划为林地、耕地，不满足开发建设条件，市政府作出1号决定书，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销。博泰隆公司与市政府双方就此可以协商解决，协商不成的，被告应当另行作出补偿决定。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：撤销市政府于2018年1月3日作出的1号决定书中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；驳回博泰隆公司的其他诉讼请求；案件受理费50元，由市政府负担。
博泰隆公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。首先，一审法院没有查明市政府所述“公共利益”的具体所指而直接认定其以公共利益需要收回土地合法，属于认定事实不清，证据不足。其次，一审法院忽略了涉案土地仍有超过65%的土地在“多规合一”成果中被规划为工业园区用地，将来依然是用来开发建设的基本事实，该部分土地不能依据公共利益需要而收回。二、既然涉案土地是因规划调整导致无法继续开发建设，市政府在采取有偿收回土地的处置方式作出1号收地决定书时，适用的法律依据应当是闲置土地处置办法》第八条第二款第（二）项以及第十二条第（四）项，而不应是《土地管理法》第五十八条第一款，即以“公共利益需要”为名收回涉案土地。因此，1号收地决定书适用法律错误，一审法院应予以全部撤销，但其仅撤销了其中关于补偿标准部分，明显不当。三、一审法院认定1号决定书程序合法，明显错误。首先，市政府以公共利益需要收回涉案土地，而以闲置土地处置的程序收回土地，属于收地程序不合法。而且，市政府没有审批同意涉案土地构成闲置的意见，也没有与博泰隆公司就有偿收回土地协商一致，明显属于程序违法。四、-审判决主文的对市政府是否应当重新作出收地决定也未予以明确，涉案土地的有偿收回相关事宜并无法从根本上得到解决。综上，请求撤销一审判决。
市政府针对博泰隆公司的上诉答辩称，一、《中华人民共和国土地管理法》与《海南省闲置土地认定和处置规定》等海南省政府规范性文件共同构成处置闲置土地的法律体系，市政府作出的1号决定书符合上述规定。二、涉案宗地部分土地属于20米海岸带范围内，大部分土地位于海岸带延伸保护范围内，不得新建建筑物。涉案地块部分土地已被规划调整为IⅤ级保护林地、耕地，也无法按照土地证载明的单一城镇住宅用地的用途来进行开发建设。无论是基于海岸带保护，还是基于林地、耕地保护，都属于公共利益保护范畴，故符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于公共利益保护有偿收回土地的规定。三、市政府无法按照土地证载明的单一城镇住宅用地的用途来进行开发建设的原因属于规划调整、海岸带保护等政府原因，在双方协商不成的情况之下，市政府依据24号文中所规定的“按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿”的规定进行有偿收回涉案土地，并无不当。四、1号决定书认定土地闲置的证据充分”程序合法。五、市政府作出1号决定书适用法律正确，补偿标准符合法律规定。请求驳回博泰隆公司的上诉。
市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、市政府作出的1号决定书适用的法律规定是《中华人民共和国土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省人民政府办公厅《关于海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》[琼府办（2016）241号文，以下简称241号文]、24号文的规定，上述规定共同构成了对因政府原因导致土地闲置无法继续开发其因双方无法达成一致处置方案的情形处置的法律体系。二、市政府对涉案土地闲置的调查、认定、处理均按照处置闲置土地的程序进行，针对因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用海南省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。三一审法院认为“涉案土地因公共利益需要被收回，却适用24号文中相关闲置土地标准给予被上诉人补偿，适用法律错误”，是错误理解了1号文以及24号文的精神。市政府适用了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。海南省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，市政府适用以上规范性文件来处理是正确的。一审判决错误，应予纠正。请求二审法院查明事实，依法裁判。
博泰隆公司针对市政府的上诉答辩称，一、市政府所述1号决定书适用的是《中国人民共和国土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》，根本不存在其所述的“因政府原因闲王并因双方无法达成一致时”的处置情形，更没有相对应的处置方式。因政府原因造成闲置，应当是双方协商一致才能进行处置。即使将以公共利益为名有偿收回土地纳入《闲置土地处置办法》第十二条第六项规定的“其他处置方式”，其处置的前提条件仍然是双方协商一致，而不应是由某一方单方决定采取何种处置方式。市政府应当按照《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，采取明确规定的六种处置方式来处置涉案宗地，而不能从减损行政相对人权益的角度出发，将协议有偿收回闲置土地与因公共利益收地相混同。二、海南省政府的两个规范性文件即241号文、24号文本身不具有合法性。其有关“双方无法达成一致时”的处置方式，违反了海南省的地方政府规章《海南省闲置土地认定和处置规定》、国土资源部的部门规章《闲置土地处置办法》。241号文却规定，因政府原因造成土地闲置采取有偿收回土地时，即使与土地使用权人协商未达成一致，也可以以公共利益为由收回，该意见明显突破了上位法《闲置土地处置办法》“有偿收回土地必须与土地使用权人协商一致”的规定，将协议有偿收回闲置土地与因公共利益收地相混同。24号文关于土地使用权价格的确定方法，违背了《中国人民共和国土地管理法》第五十八条第二款关于“适当补偿”的立法原意，对“适当补偿”进行了不合理的解释，同样因违背上位法而不具有合法性，也不具有行政合理性。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。一审判决认定1号决定书认定事实清楚、程序合法，没有事实依据和法律依据，恳请求法院驳回市政府的全部上诉请求。
一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
另查明，本案所涉土地位于海口江东新区。2015年4月22日，海南省政府作出的24号文规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函）函复如下：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文）规定：“依法有偿收回土地。县级以上政府可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院认为，本案被诉行政行为是市政府作出的1号决定书。该决定书的主要内容为：因公共利益需要，有偿收回涉案土地，并按照24号文的规定执行补偿标准。双方当事人对涉案土地构成闲置土地的事实和因政府原因导致闲置没有异议，对有偿收回土地以及有偿收回土地的补偿标准有异议。博泰隆公司认为市政府不应该收回土地，即使收回土地也不应以24号文作为补偿标准。但是，市政府则认为其有偿收回涉案土地以及以24号文作为补偿标准符合法律规定。因此，本案的争议焦点为市政府有偿收回涉案土地以及收回土地的补偿标准是否合法。
首先，关于市政府有偿收回涉案土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（四）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。
经审查，涉案土地因海口市“多规合一”改革被规划为Ⅳ级保护林地、一般耕地等，系为了完善城市发展规划布局，属于因公共利益需要而变更规划用途。同时，涉案土地因政府原因导致闲置，也造成了博泰隆公司不能按原来约定的用途、规划和建设条件进行开发。在涉案土地既因公共利益需要，又因政府原因导致闲置的情况下，市政府同时根据《闲置土地处置办法》和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，有偿收回涉案土地，并未违反法律法规的规定。因此，一审法院认定1号决定书关于有偿收回土地的内容合法，并无不当。博泰隆公司主张市政府同时以公共利益需要和闲置土地为由有偿收回涉案土地违反法律规定，缺乏法律依据，理由不能成立，本院不予支持。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式收回土地。为了有效推动闲置土地处理和充分利用土地，该款灵活地规定了因政府原因造成土地闲置的处置方式。根据规定，在因政府原因造成土地闲置的情况下，即使土地行政主管部门与土地使用权人无法就有偿收回土地使用权协商一致的情况下，国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式收回土地。故博泰隆公司主张双方无法就有偿收回土地协商一致的情况下，市政府有偿收回土地属于程序违法，与以上法律规定不符，理由不能成立，本院不予支持。市国土局在收回涉案土地过程中履行了调查、认定、告知、协商、请示等程序，符合《闲置土地处置办法》关于收回闲置土地的规定，证据确凿，程序合法。2017年12月29日，市国土局以《关于有偿收回32宗土地使用权的请示》报请市政府审批，涉案土地在该32宗地内，市政府同意市国土局就涉案宗地有偿收回的处置意见。因此，博泰隆公司主张市政府未审批同意涉案土地构成闲置以及有偿收回涉案土地，与事实不符，本院不予支持。2013日9月23日，海南省政府颁布的第247号《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条第一款规定：“闲置土地按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行计算。”据此，市政府认定涉案土地整块宗地构成闲置并收回整宗土地，事实依据和法律依据充分，并无不当。博泰隆公司主张涉案土地大部份仍可开发而不能全部收回，缺乏法律依据，本院不予支持。
其次，关于补偿标准的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。为了适时解决有关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文均规定，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。因此，本案的1号决定书不加分析地简单以土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿欠妥，一审判决撤销1号决定书关于补偿标准的内容，并无不当。市政府主张一审判决撤销1号决定书关于补偿标准的内容不当，理由不能成立，本院不予支持。市政府应本着实质化解行政争议的目的，按照自然资源部1903号函以及海南省政府12号文的精神，依法合理作出补偿，合法合理维护土地使用权人的合法权益。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持；上诉人博泰隆公司、市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人海口博泰隆房地产开发有限公司、海口市人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长钟垂林
审判员赵道远
审判员刘利红
二〇一九年四月二十三日
法官助理夏丽君
书记员梁棚
附相关法律条文：
第十二条针对因政府原因造成土地闲置的处理规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”
第八条闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。
因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。
一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
琼公网安备46010802000622号